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学者:地方专项债券已成推动地方投融资变革核心力量

本文来源于上海证券报 2018-10-12 10:05:05
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地方专项债券显示稳增长补短板强功效

上海证券报 张锐

如果说稳投资与促增长是地方政府债券所必须承担的发展重任,那么建构地方多层次与多元化的债券市场则是地方政府专项债券所承托的改革使命。地方政府专项债券有明确的偿还来源,一切融资在项目体内封闭运行,更能有效隔离风险。

按照财政部部长刘昆日前的披露,至9月底,全国地方政府累计发行新增专项债券额度已达1.22万亿元,年度新增专项债券发行额仅剩1334亿元,占比不足10%,提前完成全年地方政府专项债券的发行额度已无悬念。

在发行速度一路加快的同时,地方政府专项债券的发行规模也在逐年提升。从四年前的1000亿元到次年的4000亿元再到后来的8000亿元,直至今年扩展到1.35万亿元的新增年度额度,而且今年专项债券增量首超一般债券增量(年度增量为0.83万亿元)。决策层之所以踩大地方政府专项债券的发行“油门”,主要考量是这一全新券种在经济增长与改革深化过程所必然释放出的重要功用。

首先,地方政府专项债券有利于彰显出财政政策与货币政策的协同效应。虽然政府专项债务收支记在政府性基金预算名下,表面上看不属于积极财政政策的内容,但由于地方政府发行专项债券的募集资金均用于扩大投资与支出,因此地方政府专项债券本质还是一种财政扩张,理应属于积极财政政策的重要组成部分。而从理论诠释与实践要求看,积极型财政政策须与稳健中性的货币政策并向而行,且在机理作用上相辅相承。比如地方政府发行债券,需要足够的流动性支持,这就需要货币政策相对宽松;同样,市场流动性比较充裕时,财政政策必须发挥导流作用,否则流动性就可能滞留于金融体系或发生错配。也正是如此,相比货币政策有可能出现流动性传导机制不畅,财政政策更易促成增量资金与实体经济的对接,并产生显而易见的投资效益。

其次,地方政府专项债券是扩投资与稳增长的直接力量。作为积极财政政策的重要组成部分,地方政府专项债券无疑在经济增长过程中扮演着至关重要的角色,而且特殊阶段承载着非同寻常的使命。理论上来说,发行地方政府专项债券就是将金融机构与民间组织或个人手中的闲置资金汇拢与集纳到政府手中,然后针对项目定向投放,而且这样的资金安排还会导致商业资本的跟进,从而一起拉动对上下游产品以及用工的需求。因此,地方政府专项债券在实践中所发挥的乘数效应不可小觑。就国内时下的经济状况而言,国内消费对GDP的贡献已达78.5%,消费作用于经济成长的内生动能可能很长一段时间处于平台整理状态。在此情况下,急迫需要投资彰显能量,相应的,地方政府专项债券必须走到前台。

再次,地方政府专项债券是加强基础设施建设与补短板的主力军。稳定经济增长需要发挥财政投资的逆周期作用。目前来看,财政投资在城市轨道交通、农村基础设施建设等领域还有不少欠账,教育、医疗与环保等行业也存在着明显的短板。更有力地推进积极的财政政策,最重要的要求就是通过发行地方政府专项债券扩大基础设施投资及最大限度补齐短板,以此再造出经济持续增长的重要基础;同时,政府专项债券的价值“洼地”,不仅能催生出中长期投资效益,为投资人提供稳定的回报,增强市场对中国经济的信心,也能对增加地方政府税基和收入产生长期的正面影响,推动地方财政金融的稳定增长。

还有,地方政府专项债券是重塑地方债券市场格局的活跃因子。如果说稳投资与促增长是地方政府债券所必须承担的发展重任,那么建构地方多层次与多元化的债券市场则是地方政府专项债券所承托的改革使命。虽然新中国成立至今零星发行了一些地方政府债券,但在2014年之前一直未曾划分地方政府一般债券与专项债券,这不仅使募投资金使用方向不明朗,而且存在投资回报不稳定的缺陷。细分地方政府债券,在搭建起地方政府债券与企业债券以及公司债券总体框架的同时,将形成地方政府一般债券与专项债券、政府专项债券与企业专项债券多层次地方债市体系,并使各类债券之间互相对接与平衡,集体释放出债券联振与协同效应。不仅如此,多层次、多品种的地方债券市场还能给投资者提供多样化选择,推动居民和企业实现更大的投资价值。

最后,地方政府专项债券是再造地方投融体系的核心引擎。在2014年《预算法》改革之前,地方政府债券都由中央政府“代发”,并且中央政府给予“兜底”,而在通过发行少量地方债券融资的同时,地方政府主要通过城投公司向银行借贷。由于以土地作抵押,地方对银行的间接融资规模表现出了很大的弹性,由此导致地方政府存量债务的堆积。地方政府从银行借贷出的资金没有纳入地方财政预算之内,资金的运行缺乏足够的透明度,使用随意性及结果错配屡见不鲜。

新《预算法》自2015年实施以后,地方政府通过城投公司的融资渠道被关闭,发行债券成了唯一的融资方式,而且中央政府不再兜底,风险由作为发行主体的省级政府自行承担。这样的融资体系重构强化了发行主体的风险责任。更进一步,地方政府发债融资纳入地方财政预算管理,隐性债务显性化,有利于发现与控制风险。地方政府专项债券有明确的偿还来源,一切融资在项目体内封闭运行,更能有效隔离风险。正因如此,不妨说,地方政府专项债券如今已成推动地方投融资体系变革的核心力量。

(作者系中国市场学会理事、经济学教授)

【作者:张锐】 (编辑:文静)
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